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Die Signing Statements als Machtressource der US-Präsidenten: Zwischen institutionellem Machtpotential und tatsächlicher Wirkung

The signing statements as a power resource of US presidents: the gap between institutional power potentials and actual effects

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Zusammenfassung

Der Artikel beschreibt die Funktionsweise, den rechtlichen Rahmen und die Einsatzmöglichkeiten von Signing Statements als Machtressource der US-Präsidenten. Der Aufsatz ordnet dabei die Signing Statements in den Bereich „direkte unilaterale Aktion“ ein, stellt verschiedene Typen von Signing Statements vor, behandelt Probleme der wissenschaftlichen Analyse der Signing Statements und erläutert Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu anderen „direkten unilateralen Aktionen“ der US-Präsidenten. Dann wird gezeigt, wie die Präsidenten Reagan, Bush Senior, Clinton und Bush Junior Signing Statements im Regierungsalltag verwendeten. Eine Untersuchung gut dokumentierter Streitfälle verdeutlicht, dass sich das abstrakte Machtpotential, welches Signing Statements den US-Präsidenten bieten, in konkreten Streitfällen mit dem Kongress und den Gerichten nur eingeschränkt realisieren lässt. Hinsichtlich der Kontroverse um die Signing-Statements-Praxis des Präsidenten George W. Bush versucht der Artikel ein differenziertes Bild zu zeichnen und so einige Missverständnisse diesbezüglich zu korrigieren. Als eigentliches Problem der Signing Statements des Präsidenten Bush identifiziert der Artikel Vagheit und die damit einhergehende Verwirrung der anderen beiden Staatsgewalten.

Abstract

The article describes the mode of operation, the legal framework and possible applications of Signing Statements as a power resource of US presidents. It classifies Signing Statements under “direct unilateral actions”, presents several types of Signing Statements, addresses issues regarding the scholarly analysis of Signing Statements, and explains commonalities and differences of Signing Statements and other “direct unilateral actions” of US presidents. The subsequent part of the article demonstrates how the presidents Reagan, Bush Sr., Clinton and Bush Jr. used Signing Statements in everyday government proceedings. The analysis of well-documented cases of conflict illustrates that the abstract power potential inherent in presidential Signing Statements can only be partially materialized in concrete cases of dispute with Congress and the courts. Regarding the controversy about President George W. Bush’s reliance on Signing Statements, the article attempts to give a more nuanced account. In doing so, it clears up several related misconceptions. In conclusion, President Bush’s Signing Statements actually created problems due to their vagueness and the resulting confusion within the other two branches of government.

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Notes

  1. Lediglich Stüwe erwähnt in einem Aufsatz über das politische System der USA kurz dieses Thema (Stüwe 2008, S. 551).

  2. Die hier verwendete Machtdefinition bezogen auf das politische System der USA lehnt sich an die allgemeine Machtdefinition Max Webers an, die er in seinem Werk „Wirtschaft und Gesellschaft“ entwickelte: „M a c h t bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht.“ (Weber 1972, S. 28)

  3. Die gescheiterte Gesundheitsreform Bill Clintons, die gescheiterte Einwanderungsreform George W. Bushs und Präsident Obamas gescheiterten Bemühungen, das Häftlingslager Guantánamo innerhalb eines Jahres trotz breiter Mehrheiten der Demokratischen Partei im Kongress zu schließen, sind prominente Beispiele für gescheiterte Überzeugungsaktionen der US-Präsidenten in jüngster Zeit.

  4. Vergleiche etwa die Zählungen von Kelley (2003, S. 192) und May (1998, S. 74).

  5. Einen Überblick über das weite Feld der direkten unilateralen Aktionen mit besonderer Berücksichtigung neuerer Entwicklungen in diesem Bereich bietet Releya (2008, S. 1).

  6. Etwa: United States v. Curtiss-Wright, 299 U.S. 304 (1936) (Hier entschied das Gericht zugunsten des Präsidenten auf der Grundlage zweier präsidialer Proklamationen.); Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952) (In dieser Entscheidung wurde die Enteignung einer Stahlfabrik auf der Grundlage einer Exekutivverordnung des Präsidenten für verfassungswidrig erklärt.).

  7. In Bezug auf konstitutionelle Signing Statements gibt es unabhängig von der Rechtsprechung eine lebhafte Debatte innerhalb der amerikanischen Rechtswissenschaft über die rechtliche Zulässigkeit dieses Instruments. Es stehen sich dort zwei Lager gegenüber: Die einen (ABA 2012) sind der Ansicht, dass der Präsident gegen einzelne Gesetzespassagen nur das formale Vetorecht der Verfassung einlegen dürfe, wenn er mit den Passagen nicht einverstanden sei. Die anderen argumentieren, dass weder die US-Verfassung noch ein Kongressgesetz die Verwendung konstitutioneller Signing Statements verböten, so dass der US-Präsident nicht nur auf sein formales Vetorecht beschränkt sei, wenn er einzelne Gesetzespassagen moniere (Lund 2009, S. 147).

  8. Die hier verlinkte Statistik listet alle Exekutivverordnungen auf, die von George Washington bis Barack Obama erlassen wurden. Sie belegt die quantitativ starke Zunahme des Einsatzes dieses Instruments. (Peters 2010, http://www.presidency.ucsb.edu/data/orders.php)

  9. Nach Kelleys Zählung verfasste Reagan 276, Bush Senior 214 und Clinton 391 Signing Statements (Kelley 2003, S. 192).

  10. Eigenes Ergebnis auf der Grundlage der Zählung von Kelley und Marshall (2010, S. 179).

  11. Elena Kagan, ehemalige Rechtsberaterin Bill Clintons und heutige Richterin am Supreme Court, verwendet den Begriff „Presidential Administration“ statt „Unitary Executive“, um die Kontroll- und Zentralisierungsbemühungen der Bundesbürokratie durch den US-Präsidenten unter Bill Clinton zu beschreiben und zu rechtfertigen (Kagan 2001, S. 2248–2251). Eine genauere Erörterung der Frage, inwieweit die Begriffe „Unitary Executive“ und „Presidential Administration“ in ihrer Bedeutung gleich oder verschieden sind, kann aus Gründen der thematischen Eingrenzung in diesem Aufsatz nicht erfolgen.

  12. Bei einem legislativen Veto handelt es sich um eine Gesetzespassage eines Kongressgesetzes, die den Regierungsbehörden vorschreibt, jede Maßnahme zur Gesetzesumsetzung zuerst dem Kongress als Vorschlag vorzulegen, bevor die Maßnahme tatsächlich vollzogen wird. Ist der Kongress mit dem Vorschlag zur Gesetzesimplementierung nicht einverstanden, so kann er ein Veto einlegen und so die Behörden daran hindern, ein Gesetz auf eine bestimmte Weise umzusetzen (Fisher 2007, S. 137–139). Das legislative Veto ist also vom formalen Veto und vom line-item Veto des US-Präsidenten zu unterscheiden.

  13. Die Gesamtzahl ist das Ergebnis der Summe der für die einzelnen Kongresswahlperioden angegeben Zahlen bei Kelley und Marshall (2010).

  14. S. o.

  15. Für den 104-ten (1995–1996), 105-ten (1997–1998) und 106-ten Kongress (1999–2000) unter den Bedingungen des divided government monierte Bill Clinton dagegen pro konstitutionellem Signing Statement nur 1,71 respektive 1,45 und 1,87 Gesetzespassagen (Kelley und Marshall 2010, S. 180). Reagan und Bush Senior regierten während ihrer gesamten Amtszeit jeweils unter den Bedingungen des divided government. Damit ist die Unterscheidung zwischen divided government und unified government nicht auf Reagan und Bush Senior anwendbar.

  16. Mit der fortgeführten Praxis der legislativen Vetos umgeht der Kongress seit 1983 das Urteil Immigration and Naturalization Service v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983) des Supreme Court. Dies geschieht, indem der Kongress im Gesetzestext nie direkt von „legislative veto“ spricht, sondern stattdessen eine Reihe von Codewörtern hierfür verwendet, die Berry auflistet (Berry 2009, S. 44). Zudem erfolgt seit dem Chadha-Urteil das Einlegen eines legislativen Vetos nicht durch den Kongress als Ganzes, sondern durch einzelne Kongressausschüsse (Berry 2009, S. 7).

  17. Nach der Zählung Kelleys und Marshalls (2010, S. 180) verfasste Bush in den Jahren 2001 bis 2006 lediglich 117 konstitutionelle Signing Statements.

  18. Die Zahl ergibt sich aus der Summe der einzelnen Kategorien.

  19. Eigene Berechnung des prozentualen Anteils auf Grundlage der angegeben Werte.

  20. Die Zahl ergibt sich aus der Summe der einzelnen Kategorien.

  21. Eigene Berechnung des prozentualen Anteils auf Grundlage der angegeben Werte.

  22. S. o.

  23. Die Studie des GAO ist nicht unumstritten. So kritisiert Evans, dass sich mit dem begrenzten Umfang der Studie nicht abschließend klären lasse, ob Signing Statements tatsächlich keinen Einfluss auf die Nicht- oder Andersumsetzung der untersuchten Gesetzespassagen gehabt hatten (Evans 2011, S. 30, endnote 18).

  24. Diese Überarbeitung des Feldhandbuchs für Verhöre als Folge des Detainee Treatment Act schließt gewiss nicht aus, dass es dennoch zu Foltervorfällen in Guantánamo und anderswo gekommen ist. Zudem gibt es andere Dokumente der Bush-Regierung, etwa ein Memorandum des Office of Legal Counsel vom 2. August 2002, die Anweisungen über Verhörmethoden enthalten, wenngleich diese Dokumente in keiner direkten Verbindung zum Signing Statement vom 30. Dezember 2005 stehen.

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  1. Vergleichende Politikwissenschaft und Politische Systemlehre, Katholische Universität Eichstätt-Ingolstadt, Universitätsallee 1, 85072, Eichstätt, Deutschland

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Der Autor dankt Herrn Prof. Dr. Stüwe für die Anregung und den anonymen Gutachtern für Ratschläge und Kritik.

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Dregger, S. Die Signing Statements als Machtressource der US-Präsidenten: Zwischen institutionellem Machtpotential und tatsächlicher Wirkung. Z Vgl Polit Wiss 6, 303–334 (2012). https://doi.org/10.1007/s12286-012-0136-3

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