Resumos

A última instância

As instituições são a causa primordial do desenvolvimento econômico?¹ [1 ] Artigo publicado no European Journal of Sociology, vol. 45, nº 2, 2004, pp. 165-88. Agradeço os comentários de Neal Back, John Ferejohn, Jack Gladstone, Fernando Limongi e Ken Shepsle.

Adam Przeworski

Professor do Departamento de Ciência Política da Universidade de Nova York

RESUMO

Seguindo Douglas North, os autores neoinstitucionalistas afirmam que as instituições são as causas "primordiais" do desenvolvimento econômico, "mais profundas" do que os fatores identificados pelo marxismo como "forças de produção". Embora essas duas perspectivas cheguem a conclusões diferentes, suas narrativas históricas pouco diferem. Este artigo discute como tais conclusões são deduzidas e argumenta que é equivocada a proposição de uma "primazia causal": instituições e desenvolvimento são mutuamente endógenos e o máximo que se pode pretender é identificar seus impactos recíprocos.

Palavras-chave: instituições; desenvolvimento econômico; neoinstitucionalismo; marxismo.

SUMMARY

Following Douglas North, neo-institutionalists claim that institutions are the "primary" cause of economic development, "deeper" than the factors identified by marxism as "forces of production". Yet while the conclusions are different, the historical narratives differ little across these perspectives. The article discusses how such conclusions are derived and argues that is improper the claim for a "causal primacy": institutions and development are mutually endogenous and the most one can hope for is to identify their reciprocal impacts.

Keywords: institutions; economic development; neo-institutionalism; marxism.

O NEOINSTITUCIONALISMO

O neoinstitucionalismo se baseia em duas proposições: instituições fazem a diferença e são endógenas. Seu argumento central é que as instituições são a causa "profunda" ou "primordial" do desenvolvimento econômico. O programa teórico dessa perspectiva foi formulado por North:

Mais especificamente, aprendemos que "os países do Terceiro Mundo são pobres porque neles as regras institucionais definem um conjunto de recompensas para a atividade política/econômica que não encoraja a atividade produtiva"³ [3 ] Idem. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge University Press, 1990, p. 110. .

A busca da última instância é uma constante nos estudos eco-nômicos. Assim, num artigo intitulado "As instituições governam: a primazia das instituições...", Rodrik, Subramanian e Trebbi observam:

E Acemoglu repete: "Os países pobres [...] com freqüência carecem de mercados que funcionem, suas populações têm baixa escolaridade e seu maquinário e sua tecnologia são ultrapassados ou inexistentes. Mas essas são apenas causas imediatas da pobreza"⁵ [5 ] Acemoglu, Daron. "Root causes: a historical approach to assessing the role of institutions in economic development". Finance and Development, vol. 40, nº 2, 2003, p. 27, grifo no original. .

Essa proposição teórica tem conseqüências práticas sobre políticas: autoriza a engenharia institucional. Se instituições diferentes geram resultados diferentes, pode-se então inserir quaisquer instituições em quaisquer condições históricas e esperar que funcionem da mesma forma como funcionaram em outro contexto. Instale-se um Judiciário independente, estabeleçam-se direitos de propriedade inequívocos, criem-se bancos centrais independentes e o maná cairá do céu. Na linguagem do Consenso de Washington, esse é o "terceiro estágio das reformas". Como observou Kindleberger há mais de cinqüenta anos, os relatórios do Banco Mundial "são ensaios de estática comparada": "As missões chegam ao país subdesenvolvido com uma noção do que é um país desenvolvido. Observam o país subdesenvolvido. Subtraem o primeiro do segundo. A diferença é um programa"⁶ [6 ] Kindleberger, Charles. "Review of The economy of Turkey; The economic development of Guatemala; Report on Cuba". Review of Economics and Statistics, nº 34, 1952, pp. 391-92. Para uma evidência de que pouco mudou desde então, ver Carothers, Tom. Promoting the rule of law abroad: the problem of knowledge. Paper apresentado no colóquio "Law, economics, and politics", New York University Law School, 2002. .

Entretanto, o neoinstitucionalismo também reconhece que as instituições são endógenas. Como observaram North e Thomas, "novos arranjos institucionais não se estabelecerão a menos que os benefícios privados de sua criação prometam exceder os custos"⁷ [7 ] North, Douglass C. e Thomas, Robert P. T he rise of the western world: a new economic history. Cambridge: Cambridge University Press, 1973, p. 6. Não há nada de novo na idéia de que as instituições são endógenas. Tanto Montesquieu, em Do espírito das leis (1748), como Rousseau, em suas folclóricas "Considerações sobre o governo da Polônia" (1772), afirmavam que instituições específicas só podem funcionar se correspondem a culturas, costumes, religiões ou condições geográficas. John Stuart Mill ponderou a questão da endogeneidade no primeiro capítulo de Considerações sobre o governo representativo (1861), intitulado "Em que medida as formas de governo são uma questão de escolha". . E o raciocínio embaraçosamente óbvio é que se a endogeneidade é suficientemente forte as instituições não podem ter uma eficácia causal própria. Imagine que somente aquelas instituições que geram determinados resultados — digamos, aquelas que perpetuam o poder dos poderosos — são viáveis sob as condições dadas. Então as instituições não têm um papel autônomo: as condições moldam as instituições e as instituições apenas transmitem os efeitos causais dessas condições.

Imagine um texto sobre o mesmo tópico escrito há uns trinta anos. "As instituições são um epifenômeno", leríamos. Instituições seriam então um fenômeno que — numa definição de dicionário (o Webster) — "ocorre com e parece resultar de outro". As instituições políticas podem no máximo organizar o poder que se encontra em outro lugar: nas relações das forças armadas, na economia, no controle sobre os meios de comunicação de massa. Como me disse certa vez Guillermo O'Donnell: "Não se pode deter um golpe de Estado com um artigo na Constituição".

Suponha que estamos jogando basquete. Há duas equipes, algumas regras perfeitamente universais e um árbitro imparcial para aplicá-las. Mas um dos times é composto por jogadores com mais de dois metros de altura e o outro por pessoas como eu, que mal excedem um metro e sessenta. O resultado do jogo está predeterminado. As regras tratam todos por igual, mas o resultado depende apenas dos recursos que os participantes trazem para o jogo — do poder "bruto", extra-institucional. Era assim que Lênin entendia a democracia: "se os ricos podem comprar eleições, a democracia servirá aos ricos"⁸ [8 ] Lenin, Vladimir I. "Letter to the workers of Europe and America". In: Against revisionism. Moscou: Foreign Languages Publishing House, 1959 [1919], pp. 479-86. .

Você pode retrucar: "Nós poderíamos mudar as regras, talvez abaixando a altura de uma das tabelas, e assim igualar as chances". Mas se são as pessoas altas que decidem quais devem ser as regras, se são as pessoas que detêm o poder bruto que moldam as instituições, elas não vão concordar com isso. Afinal — e podemos retroceder a Rousseau para esta observação —, as instituições funcionam em sociedades que têm relações de poder definidas e precisam refletir a distribuição desse poder⁹ [9 ] Para uma discussão desse tema em Rousseau, ver Holmes, Steven. "Lineages of the rule of law". In: Maravall, José María e Przeworski, Adam (orgs.). Democracy and the rule of law. Nova York: Cambridge University Press, 2003, pp. 19-61. . Caso contrário, não perdurarão. No jargão da ciência política, não serão "auto-impositivas" ¹⁰ [10 ] Embora o requisito da auto-impositividade das instituições seja amplamente compartilhado (Hurwicz, Leonid. "Economic design, adjustment processes, mechanisms, and institutions". Economic Design, vol. 1, nº 1, 1994, pp. 1-14; Diermeier, Daniel e Krehbiel, Keith. Institutionalism as a methodology. Stanford: Graduate School of Business/Stanford University, 2001, mimeo; Greif, Avner. The game-theoretic revolution in comparative and historical institutional analysis. Stanford: Department of Economics/Stanford University, 2002, mimeo), essa noção está longe de ser auto-evidente. Gosto de pensar em instituições "auto-impositivas" nos seguintes termos. Suponha-se que um autor da teoria dos jogos formule um modelo de instituições (digamos, de separação de poderes) e resolva encontrando seu equilíbrio. Se observarmos que as pessoas se comportam regularmente de um modo consistente com o equilíbrio, a instituição é auto-impositiva. .

Se é verdade que as instituições são endógenas, pode ser que "as restrições institucionais definam um conjunto de recompensas para a atividade política/econômica que não encoraja a atividade produtiva" precisamente naqueles países em que os retornos da atividade produtiva são relativamente baixos. Quando esses retornos são baixos, os atores que povoam as instituições políticas preferem se engajar na busca de rendas (rent seeking)¹¹ [11 ] Acemoglu, Daron. "Reward structures and the allocation of talent". European Economic Review, vol. 39, nº 1, 1995, pp. 17-33; Murphy, Kevin M., Shleifer, Andrei e Vishny, Robert W. "Why is rent seeking so costly to growth?". American Economic Review, vol. 83, nº 2, 1993, pp. 409-14. . A explicação de North para a pobreza do Terceiro Mundo é então circular.

Além disso, o programa de reformas institucionais pode estar fadado ao fracasso. Por exemplo, um dos principais itens da agenda das reformas institucionais é tornar o Judiciário independente do controle político. Se os juízes recebem baixos salários, porém, torná-los independentes acaba apenas por reduzir o custo dos subornos: quando o Judiciário está sob controle político, os políticos têm de dividir as propinas com os juízes e eventualmente com outros políticos que lhes dão cobertura, ao passo que juízes independentes podem ser subornados um a um.

Ao revisar de forma sistemática as tentativas de promover o Estado de Direito em outros países, Carothers conclui que "afirmações simplistas [...] de que o 'Estado de Direito' geralmente é necessário para o desenvolvimento são no melhor dos casos hipersimplificadas e provavelmente equívocas em muitos aspectos específicos"¹² [12 ] Carothers, op. cit., p. 5. . Berkowitz, Pistor e Richard constataram que sistemas legais transplantados não criam raízes e têm efeitos mais fracos que aqueles implantados domesticamente¹³ [13 ] Berkowitz, Daniel, Pistor, Katharina e Richard, Jean-François. "Economic development, legality, and the transplant effect". European Economic Review, vol. 47, nº 1, 2003, pp. 165-95. . Mesmo os comunistas não conseguiram reformar suas instituições: o regime comunista polonês tentou desesperadamente uma reforma após outra e nada mudou. O cemitério das reformas institucionais deve ser enorme. Não é à toa que a idéia de impor democracia no Afeganistão ou no Iraque soa estapafúrdia.

À medida que se lê essa literatura sobrevém um sentimento de déjà vu: "Em última instância, as forças de produção são primordiais etc."¹⁴ [14 ] Para uma análise acurada dessa tese, ver Cohen, Gerald A. Karl Marx's theory of history: a defence. Princeton: Princeton University Press, 1978. . Então vem a surpresa: as premissas são as mesmas, mas as conclusões diferem. Os recursos naturais (condições materiais) determinam as instituições econômicas e políticas (relações de produção, superestrutura), que se reproduzem e geram determinados padrões de desenvolvimento — os pressupostos diferem apenas na linguagem em que são descritos. O que constitui então a causa "mais profunda": as instituições ou as condições materiais? Como tais conclusões são deduzidas? Pode haver algo "primordial"? São essas as questões que discuto a seguir.

Começo com uma descrição dos dados tais como são apresentados pelos historiadores econômicos neoinstitucionalistas. Em seguida observo que a narrativa institucionalista é essencialmente igual àquela produzida pelos autores de inspiração marxista, e que ambas acabam no mesmo impasse. Concluo que há algo de errado com uma questão cuja resposta é a primazia disso ou daquilo. Tudo — e portanto nada — é "primordial". O único motor da história é a endogeneidade. E essa não é uma conclusão agradável, pois implica que é difícil testar o alcance das diferentes teorias do desenvolvimento.

INSTITUCIONALISMO E HISTÓRIA ECONÔMICA

GEOGRAFIA VERSUS INSTITUIÇÕES Os institucionalistas tomam como seu adversário o ponto de vista de que os padrões de desenvolvimento são moldados pelo ambiente natural dado exogenamente: a "geografia". Assim, esse é um bom ponto de partida para entender onde entram as instituições.

A visão de que a geografia cumpre um papel importante na conformação dos padrões e do ritmo do desenvolvimento remonta a Montesquieu¹⁵ [15 ] Montesquieu. De l'esprit des lois. Paris: Gallimard, 1995 [1748]. . Recentemente foi revitalizada sob a influência de Diamond¹⁶ [16 ] Diamond, Jarred. Guns, germs, and steel. Nova York: W.W. Norton, 1997. e aplicada por Sachs e seus colaboradores na explicação de padrões de crescimento econômico de longa duração. Sachs afirma o seguinte: i) as tecnologias, em particular nas áreas de produção de alimentos, saúde e energia, são ecologicamente específicas, não se difundindo facilmente através das zonas ecológicas; ii) no início do crescimento econômico moderno, se não muito antes, as tecnologias da zona temperada eram mais produtivas que as da zona tropical; iii) a inovação tecnológica é uma atividade com crescentes retornos à escala, e amplificou as diferenças originais; iv) dinâmicas societárias — em especial os processos de urbanização e a transição demográfica — são amplificadores adicionais do processo de desenvolvimento; v) fatores geopolíticos — dominação imperial da zona temperada sobre as regiões tropicais e controle dos países ricos sobre as instituições da globalização — amplificaram ainda mais as diferenças iniciais¹⁷ [17 ] Sachs, Jeffrey D. Tropical underdevelopment. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2001 (NBER Working Paper nº 8.119) Disponível em: < http://www.nber.org/papers/w8119>. .

Para sustentar essas hipóteses, Sachs aponta que em 1820 a renda média per capita na zona tropical era da ordem de 70% daquela nas zonas não-tropicais, proporção que caiu para 25% em 1992. Segundo Gallup, Sachs e Mellinger, a renda africana em 1992 era igual à da Europa ocidental em 1820¹⁸ [18 ] Gallup, John L., Sachs, Jeffrey D. e Mellinger, Andrew D. Geography and economic development. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 1998 (NBER Working Paper nº 6.849) Disponível em: < http://www.nber.org/papers/w6849>. . Ainda que o colonialismo tenha tido efeitos negativos nas colônias, a colonização não explica estes dois padrões: países de áreas tropicais que jamais foram colonizados não diferem daqueles que foram; o desempenho destes não melhorou após a descolonização. Os autores reconhecem que alguns efeitos geográficos são mediados por políticas e instituições: "Boas políticas e boa geografia podem tender a andar juntas [...]. O resultado é que diferenças naturais no potencial de crescimento tendem a ser amplificadas pela escolha das políticas econômicas"¹⁹ [19 ] Ibidem, p. 29. . Não obstante, persiste a sua proposição central de que a geografia faz a diferença, mesmo quando se controla para políticas e instituições.

O principal fato invocado contra a perspectiva geográfica é aquele que Acemoglu, Johnson e Robinson denominam "a inversão das fortunas":

Segundo os autores, os países que em 1500 possuíam maior renda (medida conforme densidade populacional ou taxas de urbanização) são agora os menos desenvolvidos. Essa visão é corroborada por Engerman e Sokoloff com respeito às Américas, tomando meados do século XVIII como data inicial²¹ [21 ] Engerman, Stanley L. e Sokoloff, Kenneth L. "Factor endowments, institutions, and differential paths of growth among New World economies". In: Haber, Stephen (org.). How Latin America fell behind: essays on the economic histories of Brazil and Mexico, 1800-1914. Palo Alto: Stanford University Press, 1997; "Inequality, institutions, and differential paths of growth among New World economies". Paper apresentado no encontro da MacArthur Research Network on Inequality and Economic Performance, Boston, 2001. Cf. também Sokoloff, Kenneth L. "Institutions, factor endowments, and paths of development in the New World". In: Kochendörfer-Lucius, Gudrun e Pleskovic, Boris (orgs.) The institutional foundations of a market economy. Berlim: German Foundation for International Development, 2000 (Villa Borsig Workshop Series 2000). . Por sua vez, Banerjee e Iyer constataram inversão entre distritos da Índia recuando a meados do século XIX²² [22 ] Banerjee, Abhijit e Iyer, Lakshmi. History, institutions and economic performance: the legacy of colonial land tenure systems in India. Cambridge, MA: Department of Economics/MIT, 2002 (mimeo). .

A inversão dá alento à perspectiva institucional. Isso porque a perspectiva geográfica está presa à noção de que ao longo do tempo as diferenças de riqueza iniciais são preservadas, se não ampliadas. Nas palavras de Barnejee e Iyer:

Assim, a inversão, se for um fato²⁴ [24 ] Já que este artigo lida com questões epistemológicas, não quero me atolar nos fatos. Os dados de Maddison sobre desenvolvimento mostram que as ilhas do Caribe que eram prósperas por volta de 1700 foram ao fim e ao cabo ultrapassadas por outros países das Américas (Maddison, Angus. The world economy: historical statistics. Paris: OECD, 2003). Mas a única inversão espetacular foi que os quatro rebentos britânicos (Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Estados Unidos) ultrapassaram o país-mãe e o resto da Europa. Os países tropicais são pobres há tanto tempo quanto os dados alcançam. Ver Przeworski, Adam. Were fortunes reversed? Nova York: Department of Politics/New York University, 2004 (mimeo). , é mortal para a perspectiva geográfica.

A NARRATIVA INSTITUCIONALISTA Os relatos históricos oferecidos por Acemoglu, Johnson e Robinson e por Engerman e Sokoloff são muito semelhantes e podem ser esquematizados como segue.

1) A escolha das commodities a produzir, a forma das unidades produtivas (plantations, latifúndios, fazendas familiares) e as instituições iniciais foram determinadas pelas condições naturais que os europeus encontraram durante a colonização. Ao redor do mundo, eles depararam ambientes que diferiam em termos de clima, qualidade do solo, disponibilidade de recursos naturais e tamanhos das populações nativas. As áreas que tinham clima úmido, solo fértil e pouca força de trabalho nativa eram mais adequadas para e foram ocupadas com plantations operadas por escravos importados. As áreas com abundância de população nativa ou de recursos minerais eram mais adequadas para e foram ocupadas com latifúndios operados por população indígena escravizada. E as áreas com clima moderado, pouca população nativa e solo apropriado para agricultura intensiva foram ocupadas com fazendas familiares. Enquanto os escravismos eram uma forma de desigualdade legal, fazendas familiares estavam associadas à igualdade legal. Essas escolhas foram localmente ótimas, no sentido de que tais "arranjos institucionais provavelmente visaram maximizar as rendas dos colonos europeus, e não o crescimento econômico de longo prazo"²⁵ [25 ] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.263. .

2) As instituições iniciais moldaram a evolução das condições sob as quais ocorreria o desenvolvimento subseqüente, de modo que algumas condições se tornaram endógenas em relação às instituições. Mesmo quando a desigualdade legal foi abolida, deixou um legado de alto grau de desigualdade na distribuição da renda. As instituições reproduziam as condições que originalmente as haviam promovido e por sua vez se reproduziam sob essas mesmas condições:

Dessa forma, a "organização da sociedade e das instituições também persiste"²⁷ [27 ] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.263. .

3) A desigualdade era adversa ao desenvolvimento, já que os pobres não tinham acesso aos recursos produtivos:

Em contraste,

4) O papel das instituições se tornou crucial quando novas formas de produção, notadamente as industriais, emergiram no horizonte histórico, tornando as atividades tradicionais menos lucrativas. "A hipótese institucionalista sugere que as diferenças institucionais devem contar mais quando se tornam disponíveis novas tecnologias que requerem investimentos de uma ampla camada da sociedade" ³⁰ [30 ] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.236. . Quando essas novas oportunidades surgiram, a reação das instituições foi a de bloquear a industrialização: "As elites podem querer bloquear investimentos em novas atividades industriais porque os beneficiários destas podem ser grupos externos, e não elas próprias"; podem querer bloqueá-las "temendo turbulências políticas e as ameaças ao seu poder político que as novas tecnologias trariam"³¹ [31 ] Ibidem, p. 1.263. Não fica muito claro quem estava lá para "bloquear". Quando a Revolução Industrial estava no início, as ilhas do Caribe, à exceção do Haiti, continuavam sob domínio colonial: havia elites locais, mas o quadro institucional era controlado pelas metrópoles. Já os países da América Latina estiveram lutando pela independência de 1810 a 1824, e em nenhum deles se estabeleceram instituições políticas estáveis até os anos 1830. Dessa forma, enquanto os Estados Unidos se livravam da Inglaterra para superá-la, nos outros países as instituições ou eram controladas por poderes coloniais ou simplesmente não existiam. .

Enfim, a inversão ocorreu porque as áreas originalmente mais ricas adotaram instituições piores. Essas instituições persistiram ("reproduziram-se") mediante o bloqueio das oportunidades oferecidas pela industrialização. Em conseqüência, as áreas inicialmente mais ricas — para usar a expressão de Haber — "ficaram para trás"³² [32 ] Haber, Stephen. How Latin America fell behind: essays on the economic histories of Brazil and Mexico, 1800-1914. Stanford: Stanford University Press, 1997. .

"BLOQUEIO" E "REPRODUÇÃO" Em nenhum momento Engerman e Sokoloff especificam qualquer alternativa institucional. O máximo que conseguem acrescentar como um contrafactual é que "as economias do Novo Mundo poderiam ter sido capazes de realizar um crescimento muito similar ao dos Estados Unidos não fosse por suas dotações de fatores iniciais e pelas políticas governamentais que sustentaram sua influência"³³ [33 ] Engerman e Sokoloff, "Inequality, institutions, and differential paths of growth...", op. cit., p. 291. . Mas notem que o contrafactual apresentado inclui as dotações de fatores iniciais. Também não consigo encontrar alternativas em North. Uma vez que as "instituições" são ocupadas por "organizações", suas respostas a qualquer mudança exógena são determinadas univocamente:

Portanto, os caminhos são determinados pelas condições iniciais. Na verdade, não consigo encontrar especificação de caminhos alternativos em nenhum dos textos institucionalistas.

Esse silêncio não é porém uma omissão. Uma vez estabelecidas, as instituições se reproduzem e bloqueiam qualquer mudança. Para desenvolver novas atividades — prossegue o argumento —, as instituições políticas, educacionais e legais precisariam ter mudado de modo a permitir aos pobres o acesso aos recursos produtivos. Contudo, a elite estabelecida precisou de instituições não-igualitárias para defender seus privilégios. Assim, essa elite se recusou a mudar as instituições e sem mudança institucional o novo caminho para o desenvolvimento não pôde ser perseguido. No entanto, perguntas como "quando e como as instituições políticas de Cuba se tornaram transformáveis?" ou "por que a elite cubana terá estendido o sufrágio e a educação pública aos ex-escravos?" não podem sequer ser aventadas.

Como as instituições "bloqueiam"? Um artigo recente de Acemoglu nos abre um caminho para identificar esse mecanismo ³⁵ [35 ] Acemoglu, Daron. The form of property rights: oligarchic vs. democratic societies. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 2003 (NBER Working Paper nº 10.037) Disponível em: < http://www.nber.org/papers/w10037>. . Mas antes de enveredarmos por ele precisamos preparar um pouco o terreno.

Note-se primeiro que na perspectiva neoinstitucionalista as instituições que importam para o desenvolvimento são sempre aquelas que "salvaguardam os direitos de propriedade". Eis a definição de Acemoglu, Johnson e Robinson: "Consideramos que uma boa organização societária corresponde a uma conjunção de instituições (políticas, econômicas e sociais) que asseguram efetivos direitos de propriedade a uma ampla camada da sociedade" ³⁶ [36 ] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit., p. 1.262. . Operacionalmente, quase todos os autores usam como medida da qualidade das instituições os índices de proteção contra riscos de expropriação produzidos pela Political Risk Services, uma empresa de consultoria de Washington, e/ou as "restrições ao Poder Executivo" do banco de dados Polity³⁷ (37 ) Ibidem; Easterly, William. Inequality does cause underdevelopment: new evidence from commodity endowments, middle class share, and other determinants of per capita income. Washington, DC: Center for Global Development, 2002 (mimeo); Hall, Robert E. e Jones, Charles L. "Why do some countries produce so much more output per worker than others?". Quarterly Journal of Economics, vol. 114, nº 1, 1999. pp. 83-116; Kaufmann, Daniel, Kraay, Aart e Zoido, Pablo. Governance matters. Washington, DC: World Bank, 1999 (Research Working Paper nº 2.196); Rodrik, Subramanian e Trebbi, op. cit. .

Essa idéia remonta à história econômica de North e Thomas de 1973, que desde então se tornou o "Novo Testamento"³⁸ [38 ] North e Thomas, op. cit. (ver também North, Douglass C. e Weingast, Barry W. "The evolution of institutions governing public choice in 17th century England". Journal of Economic History, vol. 49, nº 4, 1989, pp. 803-32). Na verdade, esse raciocínio pode ser encontrado em Maquiavel: "Como todos são ávidos por adquirir [...] propriedades, precisam estar convencidos de que desfrutarão delas quando forem adquiridas" ( Discursos sobre Tito Lívio, apud Holmes, op. cit.). . Mas também temos o "Velho Testamento", esboçado por Rosenstein-Rodan nos anos 1940, que diz que as instituições relevantes são aquelas que coordenam o desenvolvimento³⁹ [39 ] Rosenstein-Rodan, Paul N. "Problems of industrialization of Eastern and South-Eastern Europe". Economic Journal, nº 53, 1943, pp. 202-11. Para um modelo formal, ver Murphy, Kevin M., Shleifer, Andrei e Vishny, Robert W. "Industrialization and the big push". J ournal of Political Economy, vol. 97, nº 5, 1989. . A principal objeção levantada por Bardhan é justamente que os neoinstitucionalistas se enganaram de instituições⁴⁰ [40 ] Bardhan, Pranab. "History, institutions and underdevelopment". Berkeley: Department of Economics/University of California, 2004 (mimeo). . Assim, mesmo que as instituições sejam a causa primordial, North e companhia podem estar olhando para as instituições erradas. Para seguir a literatura, porém, fiquemos com a proteção dos direitos de propriedade.

Tal como invocado por essa literatura, o conceito de "direitos de propriedade garantidos" é apenas um eufemismo. Para começar, a propriedade pode ser protegida pela força, sem quaisquer direitos⁴¹ [41 ] Para um relato no qual os que terminam com propriedade são aqueles que melhor a defendem fisicamente, ver Hafer, Catherine. "On the origins of property rights: conflict and production in the state of nature". Nova York: Department of Politics/New York University, 2003. . O que os neoinstitucionalistas querem dizer com "direitos de propriedade garantidos" é na verdade proteção contra o risco de expropriação (de recursos produtivos alienáveis ou renda) por meio do processo político. No entanto — e aqui já estamos nos aproximando do mencionado artigo de Acemoglu —, as instituições também podem proteger a propriedade sem proteger direitos criando barreiras à entrada. O exemplo dado por Acemoglu é o do acesso ao crédito, mas podem-se citar muitos outros, como este: controlado pelos senhores de terras abastados, o Estado chileno financiou entre 1855 e 1885 a extensão da estrada de ferro até os latifúndios localizados no Sul do país, ao passo que negligenciou o Norte, rico em cobre e nitrato, tornando os custos de transporte exorbitantes e a mineração não lucrativa para os pequenos produtores ⁴² [42 ] Fox-Przeworski, Joanne. The decline of the copper industry in Chile and the entrance of North American capital, 1870-1916. Boulder, CO: Lynn Reiner, 1981. . Na verdade, como afirma Stigler, quase tudo o que os governos fazem acaba criando barreiras à entrada: licenciamento de doutores ou taxistas, proibição de produtos periculosos, zoneamentos etc.⁴³ [43 ] Stigler, George. The citizen and the State: essays on regulation. Chicago: University of Chicago Press, 1975. . Mas proteger propriedades erigindo barreiras à entrada é altamente ineficaz. Como veremos a seguir, pode ser pior que o risco de expropriação.

De acordo com Acemoglu, o bloqueio opera da seguinte forma. Se as instituições iniciais outorgam direitos políticos apenas aos proprietários (regime que ele chama de "oligárquico"), estes usarão seu poder para erigir barreiras à entrada e impedir a redistribuição. Se as instituições outorgam direitos políticos para todos ("democracia"), então não haverá barreiras à entrada e rendas ou bens serão em alguma medida igualados. Tanto as barreiras à entrada quanto a redistribuição causam distorções, de modo que ambas reduzem a eficiência. Mas se a oligarquia inicialmente gera alta renda agregada, impede que potenciais empreendedores talentosos ingressem em atividades produtivas, e com o tempo a renda gerada pela oligarquia pode ficar abaixo daquela gerada pela democracia. Assim, "bloqueio" consiste em usar o poder político para defender vantagens monopolistas mediante barreiras à entrada e impedir a redistribuição, o que produz uma inversão: instituições não-igualitárias geram alta renda no estágio inicial mas depois ficam atrás das igualitárias⁴⁴ [44 ] Acemoglu, The form of property rights..., op. cit. .

Os pressupostos peculiares do modelo de Acemoglu — uma pessoa só pode possuir um empreendimento e não pode contratar administradores; não há mercado para os empreendimentos — deixam várias questões sem resposta. Por que os produtores de itens agrícolas que se tornaram menos lucrativos não se dedicariam a outras atividades — em vez de apenas testemunharem passivamente a inversão de suas fortunas — se pudessem, ou seja, se os recursos naturais o permitissem⁴⁵ [45 ] Como aponta Frank Safford ("Social aspects of politics in nineteenth century Spanish America: New Granada, 1825-50". J ournal of Social History, vol. 5, nº 3, 1972, pp. 344-70), na Colômbia, durante a primeira metade do século XIX, era freqüente que um indivíduo fosse ao mesmo tempo fazendeiro, mercador e advogado; quando não, tinha membros da família engajados em todas essas atividades. ? Se os escravos importados da África podiam cortar cana-de-açúcar e os indígenas escravizados podiam garimpar prata, por que não se poderia usar esses mesmos escravos na produção de tecidos? Se por alguma razão a elite agrária não pudesse mudar para uma nova atividade, por que não se uniria à burguesia emergente em vez de manter barreiras à entrada em atividades às quais não se dedicaria? Afinal, essa foi uma influente interpretação do sucesso inglês⁴⁶ [46 ] Essa é uma questão importante e controversa na historiografia chilena. Para um estudo clássico e uma abordagem mais recente, ver, respectivamente, Vives, Alberto E. La fronda artistocratica. Santiago: Editorial del Pacifico, 1928; Contreras, Rodrigo. "La actualidad de viejas temáticas: familias, riqueza y poder en América Latina – algunas consideraciones a partir del caso de Chile". Revista Mexicana de Sociología, nº 64, 2002, pp. 3-52. . E se a elite estabelecida obstinadamente se aferrasse às suas atividades obsoletas, por que não seria politicamente deposta por uma nova elite em ascensão? A despeito de todas essas questões, ao enfatizar o papel das barreiras à entrada Acemoglu de fato apresenta um mecanismo de bloqueio claro e plausível.

Como então um país transforma suas instituições? No enredo de Acemoglu, um país que começa como uma democracia jamais as transforma. Já aqueles países que começam como oligarquias podem permanecer como tais, transitar para uma democracia apenas temporariamente ou transitar para uma democracia permanentemente. Mas o mecanismo desse escape permanece misterioso: tudo o que nos é dito é que a passagem de uma oligarquia para uma democracia ocorre com alguma probabilidade que depende da desigualdade de renda.

Não estou dizendo que a mudança institucional é inconcebível. Acemoglu e Robinson apresentam um enredo no qual há circunstâncias em que as elites estendem o sufrágio para afastar a ameaça de uma revolução⁴⁷ [47 ] Acemoglu, Daron e Robinson, James A. "Why did the West extend the franchise? Democracy, inequality and growth in historical perspective". Quarterly Journal of Economics, vol. 115, nº 4, 2000, pp. 1.167-1.200. . Segundo Galor e Moav, os capitalistas bancaram a educação pública para aumentar a taxa de retorno do capital físico⁴⁸ [48 ] Galor, Oded e Moav, Omer. Das Human Kapital. Londres: Centre for Economic Policy Research, 2001 (CEPR Discussion Paper Series nº 2.701) Disponível em: < http://www.cepr.org/pubs/dps/DP2701.asp>. . Estou certo de que se pode encontrar enredos similares. Mas eles não podem ser contados na linguagem da "reprodução" e do "bloqueio".

NEOINSTITUCIONALISMO E MARXISMO: O MESMO IMPASSE

Voltando à linguagem marxista, redescobrem-se velhos debates. De fato, Elster começa sua discussão sobre a primazia das forças produtivas exatamente da mesma forma que fiz aqui:

De resto, o marxismo e o institucionalismo seguiram caminhos semelhantes. O "primeiro" North sustentava que apenas as instituições ótimas para o desenvolvimento conseguem sobreviver ⁵⁰ [50 ] North e Thomas, op. cit. . O mesmo é verdadeiro na reconstrução do marxismo proposta por Cohen: quando as relações sociais refreiam o desenvolvimento das forças produtivas, elas "se estilhaçam"⁵¹ [51 ] Cohen, op. cit. . Mas tanto institucionalistas quanto marxistas foram forçados a admitir que instituições subótimas podem sobreviver quando protegem os interesses dos poderosos.

Considere-se esta súmula da teoria de Cardoso e Faletto, ainda mais esquemática que aquela feita anteriormente para a narrativa institucionalista: i) os recursos naturais determinam os "modos de inserção" de cada país na economia mundial, como plantations, enclaves de mineração ou colônias de povoamento; ii) a estrutura econômica configura grupos de interesses que se tornam politicamente organizados como classes ou frações de classes; iii) esses grupos organizados entram em conflito e formam alianças políticas; iv) as instituições (o Estado) consistem apenas num "pacto de dominação" da aliança vitoriosa, e são endógenas; v) o Estado reproduz a estrutura econômica a serviço das classes dominantes; vi) o resultado é "desenvolvimento dependente associado"⁵² [52 ] Cardoso, Fernando H. e Faletto, Enzo. Dependencia y desarrollo en América Latina. México: Siglo XXI, 1969. .

Não estou querendo sustentar que essas teorias são idênticas. Para começar, a teoria da dependência enfatiza a divisão internacional do trabalho, argumentando que os países originalmente exportadores — que adotaram padrão de desenvolvimento orientado "para fora" — prosperaram menos que aqueles orientados "para dentro". Se de fato ocorreu uma inversão, a teoria da dependência diria que os países que exportavam menos teriam ultrapassado os que exportavam mais⁵³ [53 ] A questão da abertura ao comércio aparece em muitos textos institucionalistas recentes, mas os achados parecem inconclusivos. Hall e Jones (op. cit.) constatam que há quanto mais tempo um país se abriu ao comércio mais rápido ele cresceu, mas tanto Easterly (op. cit.) quanto Rodrik, Subramanian e Trebbi (op. cit.) constatam que o comércio não faz diferença quando controlam para a geografia e as instituições. . Além disso, e de modo mais relevante para as questões aqui em pauta, Cardoso e Faletto abandonaram a peculiar ficção da "elite" no singular que assombra a literatura institucionalista⁵⁴ [54 ] Ver no entanto Acemoglu, The form of property rights, op. cit. . Presumir conflitos entre interesses em competição não apenas é historicamente mais preciso, como também deixa ver os potenciais mecanismos de mudança institucional.

Os autores foram ambivalentes acerca de alternativas ⁵⁵ [55 ] A questão foi levantada por Weffort e suscitou um acerbo debate (Weffort, Francisco C. "Notas sobre a 'teoria da dependência': teoria de classe ou ideologia nacional". Estudos Cebrap, nº 1, 1971, pp. 1-24). . Eles aventaram dois contrafactuais: o socialismo — propriedade dos meios de produção e administração da economia estatais — e a independência econômica nacional, com expropriação dos monopólios estrangeiros⁵⁶ [56 ] Cardoso e Faletto, op. cit., pp. 138 e 148. . Mas como é que se chega a isso? Cardoso e Faletto queriam admitir possibilidades, mas rapidamente fecharam as portas para caminhos alternativos. A passagem em questão merece citação por extenso, pois a dificuldade que revela é generalizada:

A noção de causalidade empregada nessa passagem foi formulada por Poulantzas em termos de "dupla articulação", sob o argumento de que as condições históricas vigentes determinam os limites nos quais as ações podem alterar essas condições ⁵⁸ [58 ] Poulantzas, Nicos. Political power and social classes. London: New Left Books, 1973. . Aplicado ao papel das instituições, esse princípio afirmaria que o estado de desenvolvimento das forças de produção determina os limites no interior dos quais as instituições podem alterar essas forças. No entanto, como observam Wright, Levine e Sober, essa noção de causalidade não nos leva muito longe: se os limites são estreitos, as instituições são impotentes; se são amplos, as instituições são onipotentes ⁵⁹ [59 ] Wright, Erik O., Levine, Andrew e Sober, Elliott. Reconstructing marxism. Londres: Verso, 1992, p. 130. Os autores não invocam Poulantzas. De fato, o aspecto dinâmico da "dupla articulação" não está incluído na sua noção de "limitação estrutural", segundo a qual "a estrutura de classes determina os limites da variação possível nas políticas estatais, enquanto as instituições e práticas políticas apenas selecionam efeitos de políticas dentro desses limites" (ibidem, p. 130). . Portanto, voltamos ao ponto de partida: quando as condições históricas permitem às instituições alterar tais condições?

As relações causais entre as "forças de produção" e as "relações de produção", que juntas constituem a "base", e entre esta e a "superestrutura" são a pedra angular da teoria marxista. O marxismo oferece uma lente de aumento para detectarmos a dificuldade enfrentada pela nova economia institucional. Retrocedamos então.

Para Marx, as relações sociais capitalistas se reproduzem espontaneamente. A cada repetição, esse processo de reprodução consiste em três estágios: 1) a produção capitalista "produz não apenas mercadorias [...], mas produz e reproduz a relação capitalista: de um lado o capitalista e de outro o trabalhador assalariado"; 2) a competição assegura que a taxa de lucro seja uniforme entre os setores e que todas as atividades produtivas sejam empreendidas; 3) as condições institucionais, legais e ideológicas necessárias para o funcionamento regular do sistema capitalista também se reproduzem espontaneamente:

A teoria marxista do Estado que emergiu nos anos 1970 começou por negar que o capitalismo se reproduz espontaneamente — desde sempre (Poulantzas) ou em seu estágio recente (Habermas e Offe)⁶¹ [61 ] Poulantzas, op. cit.; Habermas, Jürgen. Legitimation crisis. Boston: Beacon Press, 1975; Offe, Claus. "Structural problems of the capitalist state". In: Von Beyme, Klaus (org.). German Political Studies. Londres: Sage, 1974, vol. 1, pp. 31-57. . De fato, Balibar e Poulantzas desenvolveram um esotérico aparato conceitual para analisar a "autonomia relativa das instâncias" econômica, política, ideológica etc.⁶² [62 ] Balibar, Etienne. "Fundamental concepts of historical materialism". In: Althusser, Luis e Balibar, Etienne. Reading Capital. Nova York: Pantheon Books, 1970; Poulantzas, op. cit. . A idéia geral era a de que o poder somente pode ser organizado dentro do Estado, ainda que este só possa organizar o poder que existe alhures — mais especificamente, no domínio econômico. Na versão de Poulantzas — "autonomia relativa do Estado" — o Estado é chamado a compelir os burgueses em competição a agir em nome de seus interesses comuns contra seus inimigos de classe: o Estado organiza a burguesia como classe. Mas sob o capitalismo o Estado pode organizar somente a burguesia, já que essa é a classe que detém poder econômico. Como os economicamente poderosos não podem aprovar leis, precisam se organizar no âmbito parlamentar, de modo que devem disciplinar seus interesses individuais para ser eficazes como um grupo. No entanto, ao se organizarem no interior de instituições políticas os economicamente poderosos passam a deter poder político, e uma vez que esse poder esteja organizado as instituições necessariamente reproduzirão as relações de poder que lhes promoveram.

Todo esse aparato, tanto na versão original de Marx quanto naquelas que incorporam o papel do Estado, mostra-se incapaz de conceber mudanças senão em termos de um colapso do sistema existente. A dificuldade remonta ao funcionalismo parsoniano e assombra todo o marxismo. Se "todo ato de produção é um ato de reprodução das relações sociais sob as quais se realiza" (Marx), como as relações sociais podem ser transformadas? Um sistema social ou se reproduz ou entra em colapso — tercerum non datum⁶³ [63 ] As tentativas de lidar com essa dificuldade no âmbito do marxismo consistiram em introduzir um conceito de "reprodução expandida", mas nenhum desses processos jamais foi especificado. O mesmo conceito reaparece em Greif (op. cit.) com o nome de "instituições auto-reforçadoras": instituições que evoluem gradualmente em resposta aos efeitos que geram. . O "colapso" não é nem mesmo um caminho unívoco: só podemos conceber a emergência de um novo sistema retrospectivamente, investigando a "genealogia" de seus elementos⁶⁴ [64 ] Balibar, op. cit. . E — para voltar ao nosso ponto de partida — esse é exatamente o mesmo impasse a que chegam os institucionalistas. Se as "instituições tendem a reproduzir as condições que as promoveram" (Sokoloff), nenhuma alternativa institucional pode emergir no interior do sistema existente.

PRIMAZIA VERSUS ENDOGENEIDADE

Se as instituições constituem uma causa primordial, não podem ser causadas por algo mais. É por isso que os dois axiomas centrais do neoinstitucionalismo não coabitam facilmente na mesma teoria.

Há duas variedades desse "algo mais". Algumas características de determinados países — clima, solo, susceptibilidade a doenças — são invariáveis ou ao menos só podem mudar muito lentamente. Elas constituem a "geografia", que é temporal e logicamente anterior a tudo o mais. Se a geografia determina por si só as instituições iniciais, que subseqüentemente conformam o desenvolvimento, então ela ainda é primordial. A inversão não é o bastante: ainda que aqueles recursos que fizeram a prosperidade de determinadas áreas tentam levado ao estabelecimento de instituições que frustraram o subseqüente desenvolvimento, as instituições, na medida em que foram determinadas unicamente pelos recursos, não podem constituir a causa primordial do desenvolvimento. Para que sejam uma causa primordial, as instituições precisam surgir ao menos em alguma medida independentemente das condições antecedentes. Se elas são perfeitamente endógenas, então são um "epifenômeno".

Contudo, a endogeneidade também surge quando as conseqüências respondem às causas originais. Se as instituições moldam o desenvolvimento mas este as afeta, então as instituições são endógenas em relação às suas conseqüências. Não é necessário que o mecanismo de resposta seja funcionalista: não é necessário que as instituições sejam escolhidas tendo em vista suas conseqüências, nem que apenas aquelas instituições que promovem o desenvolvimento sobrevivam. Por exemplo: regimes políticos em que os governantes são escolhidos por meio de eleições invariavelmente sobrevivem em países ricos a despeito de suas conseqüências para o desenvolvimento econômico⁶⁵ [65 ] Para uma demonstração desse argumento, ver Przeworski, Adam. "Self-sustaining democracy": In: Wittman, Donald e Weingast, Barry (orgs.). Oxford handbook of political economy. Nova York: Oxford University Press, 2004. .

Considere-se a seguinte representação esquemática das possíveis direções de causalidade:

As condições estruturais invariantes — "geografia" — determinam as instituições iniciais, as quais promovem determinados padrões e ritmos de desenvolvimento que por sua vez configuram a evolução das instituições. Para voltar à proposição de primazia com a qual começamos, compliquemos essa representação introduzindo aquilo que na linguagem marxista seriam as "forças de produção" e na linguagem neoclássica "acumulação de capital físico ou humano e transformação tecnológica" (veja-se a citação de Rodrik, Subramanian e Trebbi no início do artigo):

Nesse caso, as instituições determinam a provisão de fatores e as tecnologias que os exploram, de modo que estas são apenas a causa "imediata". Mas as instituições ainda são causadas por algo mais: não apenas pelas condições estruturais invariantes, mas também pelas riquezas que elas geram.

Para ver o que está implicado nisso, considere-se o seguinte exemplo de instituições puramente exógenas, fornecido por Banerjee e Iyer. Ao conquistar a Índia, os britânicos estabeleceram diferentes sistemas tributários à medida que avançaram no território: durante um período delegaram a coleta de impostos aos senhores de terras, e durante outro ou incumbiram as aldeias de coletar impostos comunitariamente ou eles mesmos os coletaram dos camponeses. Uma vez que os sistemas tributários dependiam mais da época da conquista do que das características de cada distrito conquistado, essas instituições eram exógenas quanto à geografia e às dotações dos distritos. A estratégia de identificação adotada por Banerjee e Iyer foi construir uma amostra restrita de distritos que eram vizinhos mas acabaram por ter sistemas de impostos diferentes e usar a data da conquista pelos britânicos como um instrumento para o sistema tributário. Eles observaram que essa "estratégia poderia fornecer resultados enviesados se a decisão dos britânicos sobre qual sistema de impostos adotar [num distrito] dependesse sistematicamente de outras características da área". Mas o emprego dessa estratégia lhes permitiu assumir que

Uma vez que as instituições eram exógenas em relação às condições iniciais e uma vez que (até a independência) permaneceram as mesmas a despeito das conseqüências que geraram, as diferenças observadas no desenvolvimento podem ser atribuídas às instituições. Dado que a história indiana generosamente produziu um experimento natural, podemos conceber proposições da seguinte ordem: "Se as instituições foram diferentes sob as mesmas condições, também o seriam as marchas do desenvolvimento". Portanto, podemos atribuir causalidade às instituições⁶⁷ [67 ] Note-se que sob a concepção de causalidade como regularidade não há referências a contrafactuais. É suficiente que certa conseqüência Y siga-se a certo evento X dadas as condições estruturais U. Para Hume, X é a causa de Y se (1) X e Y são contíguos no espaço e no tempo, (2) Y segue-se a X e (3) X e Y sempre ocorrem (ou não) juntos. Essa concepção incorre em todo tipo de problemas. Correlação, mesmo com assimetria temporal, não é suficiente para assegurar causalidade. . Mas o que podemos dizer sobre a causalidade quando as instituições são endógenas? A questão diz respeito à situação de proposições condicionais em que o precedente não pode se verificar ou ao menos tem pouca probabilidade de ocorrer⁶⁸ [68 ] Sobre causalidade numa estrutura probabilística, ver Rubin, Donald B. "Estimating causal effect of treatments in randomized and nonrandomized studies". Journal of Educational Psychology, vol. 66, nº 5, 1974, pp. 688-701; Rosenberg, Paul. Observational studies. Nova York: Springer-Verlag, 2001; Heckman, James J. "The scientific model of causality". Chicago: Department of Economics/University of Chicago, 2004 (mimeo). . Vou me referir a tais contrafactuais como "modus irrealis"⁶⁹ [69 ] Há várias terminologias para distinguir proposições condicionais. Uma distinção é entre proposições nos modos indicativo e subjuntivo. Outra é entre proposições "abertas", que não especificam se o estado condicional ocorrerá ou não, e aquelas que propõem um precedente que não pode se verificar. Sobre essas distinções, ver Edgington, Dorothy. "Conditionals". In: Goble, Lou (org.). The Blackwell guide to philosophical logic. Oxford: Blackwell, 2001, pp. 385-414. A autora conclui que "é controversa a questão de como melhor classificar condicionais" (p. 385). .

Outra maneira de dizer que a premissa contrafactual não pode se verificar é afirmar que as causas potenciais não podem ser manipuladas. Mas para que possam ser qualificadas como causas é preciso que as variáveis assumam valores diferentes sob as mesmas condições ⁷⁰ [70 ] Holland, Paul W. "Statistics and causal inference". Journal of the American Statistical Association, vol. 81, 1986, pp. 945-60. . O que distingue a causalidade da correlação é a "manipulabilidade": "A inferência associativa envolve a combinação ou distribuições condicionais dos valores de Y e A, e a inferência causal concebe como unidades individuais os valores Y|x, u – Y|x u (onde A representa os fatores que não podem ser manipulados, "atributos", e u as condições iniciais). Enfim, "as causas são apenas aquelas coisas que a princípio poderiam ser tratamentos em experimentos"⁷¹ [71 ] Ibidem, pp. 948 e 954. .

Ora, se as instituições se reproduzem a si mesmas, caso necessário bloqueando as oportunidades de desenvolvimento que emergem exogenamente, então só podem se transformar em razão de um "colapso", somente quando as condições se alteram. Portanto, elas não são "manipuláveis": a manipulabilidade exigiria que diferentes instituições pudessem existir sob as mesmas condições. Se as instituições reproduzem a si mesmas, então, dadas as condições geradas conjuntamente pela "geografia" e pelo desenvolvimento prévio, elas são fixas. É por isso que a linguagem da reprodução leva os historiadores econômicos neoclássicos e marxistas ao mesmo impasse: não se pode asseverar causalidade nessa linguagem.

A razão desse impasse é que nenhuma dessas perspectivas oferece uma teoria da mudança institucional que possa tratar esse processo como endógeno, isto é, como correspondente às condições, ainda que não determinado univocamente por essas condições. Note-se que a reprodução é sempre uma conclusão a partir de certas premissas. Na teoria do capitalismo de Marx essas premissas consistem em que o sistema opera no piloto-automático: há capitalistas e trabalhadores, a competição entre trabalhadores reduz os salários à subsistência, os capitalistas realizam lucros, os trabalhadores consomem os salários e a história se repete. O conflito de classes não tem nenhum papel no desenvolvimento do capitalismo: quando Marx observa, a certa altura do volume II do Capital, que em Shefield os trabalhadores conseguiram aumentar seus salários, os conflitos são apenas desvios temporários de leis gerais, e teorias dizem respeito a leis, não a desvios⁷² [72 ] Como observa Elster (op. cit., p. 300), "Marx não especifica qualquer mecanismo por meio do qual venham a efetivar relações de produção ótimas. Em particular, ele não sugere qualquer elo entre esse processo e a luta de classes". ; quando analisa os conflitos de classe, suas conclusões dizem respeito à revolução (ou à contra-revolução, como na França em 1851), e não à reprodução. A teoria marxista do Estado sai-se ainda pior: uma vez que o capitalismo ainda está aí, é necessário que tenha se reproduzido; e uma vez que há conflitos, eles invariavelmente são dirimidos no âmbito de um Estado que reproduz o capitalismo.

Como a teoria marxista do Estado não foi concebida para análises estratégicas em nível micro, essas dificuldades não são de surpreender. Mas os economistas neoclássicos parecem ter caído na mesma armadilha. A história-padrão é a de que as instituições "reproduzem" a si mesmas, "persistem" e assim por diante porque mantê-las é do interesse dos atores que ocupam as instituições. Mesmo Acemoglu não extrai conclusões suficientes da sua correta observação de que "os regimes políticos importam precisamente porque regulam conflitos de interesses entre diferentes grupos"⁷³ [73 ] Acemoglu, The form of property rights..., op. cit. No modelo de Acemoglu – que uso repetidamente porque o considero o melhor em seu gênero – os indivíduos agem estrategicamente quando decidem se vão se tornar empreendedores e quando votam em políticas, enquanto as instituições ou não mudam ou mudam como ao acaso. . Se há conflitos, por que deveríamos esperar que o vencedor seja sempre o mesmo lado? Os poderosos podem ter mais chances de prevalecer e manter as instituições que servem aos seus interesses, mas não vencem sempre e às vezes — como no enredo de Acemoglu e Robinson — podem ter de transformar instituições para evitar a ameaça da derrota⁷⁴ [74 ] Acemoglu e Robinson, op. cit. .

A suposição de que as instituições persistem foi aplicada de um modo inédito por Acemoglu, Johnson e Robinson ⁷⁵ [75 ] Acemoglu, Johnson e Robinson, op. cit. e reaplicada em numerosos estudos estatísticos para controlar a endogeneidade das instituições vigentes. Seguindo aqueles autores, os estudos estatísticos sobre o impacto das instituições adotaram o seguinte procedimento: i) correr uma regressão das rendas correntes em uma data recente (ou uma média de datas recentes) sobre as instituições recentes e algumas variáveis de controle; ii) tomar instituições recentes como instrumentos para as instituições de algum tempo imemorial. No entanto, essa suposição é patentemente falsa. Observe-se na tabela a seguir um cruzamento da qualidade institucional (tal como mensurada pela variável usada por Acemoglu, Johnson e Robinson: "restrições ao Poder Executivo") de instituições por ano de saída (no qual países cessaram de existir ou para o qual a informação é a última disponível) com instituições por ano de ingresso (o ano da independência ou logo depois) para todos os países que aparecem no banco de dados Polity IV (inclusive aqueles que nunca foram colônias). Números altos indicam instituições melhores.

O cruzamento mostra um bocado de volatilidade. Dos 58 países que ingressaram no mundo com as piores instituições possíveis, 26 terminaram com instituições boas (5 ou mais), enquanto onze dos 46 países foram das melhores instituições possíveis às piores (3 ou menos). A correlação entre instituições por ingresso e saída é de apenas 0,26.

Não quero que essas observações sejam interpretadas como se implicassem que instituições não persistem. Num estudo que identificou o regime político de 135 países entre 1950 e 1990, Przeworski e co-autores constataram que em cem deles o regime permaneceu o mesmo, ditatorial ou democrático, durante todo o período. Ademais, verificaram que os sistemas políticos democráticos — presidencialismo, semipresidencialismo e parlamentarismo — são quase que perfeitamente estáveis⁷⁶ [76 ] Przeworski, Adam e outros. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-90. Nova York: Cambridge University Press, 2000. . Assim, grandes mudanças institucionais podem ser raras, mas ocorrem. E se as restrições ao Poder Executivo são de fato o aspecto mais importante das instituições, elas ocorrem freqüentemente⁷⁷ [77 ] Devo admitir que não faço a mínima idéia de por que restrições ao Poder Executivo são um indicador da qualidade da proteção dos direitos de propriedade. .

Endogeneidade não significa que as instituições, uma vez instaladas, invariavelmente persistem. Significa, quando muito, que as instituições são um efeito contingente de conflitos travados sob determinadas condições históricas e têm maior ou menor probabilidade de persistir em face dessas condições. Os conflitos devem ser o ponto de partida, e seus efeitos, na medida em que dependem das condições e das instituições sob as quais ocorrem, não são predeterminados.

Na verdade, sabemos que certas situações estratégicas podem gerar diversos desdobramentos, múltiplos equilíbrios. Mesmo que a história dependa de escolhas cruciais no passado (path dependence), pode ser sensível a variações infinitamente pequenas — isto é, não observáveis — das condições iniciais. Eis uma história. Nos anos 1920, um descendente de uma proeminente família católica, abastada e conservadora da Costa Rica foi enviado ao exterior para estudar, como ditava a tradição familiar. Só que em vez de ir para Paris ele foi para a Universidade de Louvain, à época o maior reduto da ideologia social-cristã. Influenciado por essas idéias, ele retornou ao seu país, tornou-se o seu presidente, aliou-se ao Partido Comunista, legalizou os sindicatos e introduziu uma ampla legislação social. Alarmados com sua aliança com os comunistas, os Estados Unidos engendraram um golpe, liderado por um social-democrata anticomunista. Desde então o poder na Costa Rica se alternou entre social-cristãos e social-democratas, todos eles comprometidos com a democracia e a igualdade.

Se essa história é verdadeira, então uma diminuta perturbação teve amplas e duradouras conseqüências. Num plano mais geral, há hoje diversos modelos em que as economias dos países podem decolar em direções diversas a partir das mesmas condições observáveis⁷⁸ [78 ] Uma exposição heurística do que está envolvido nisso encontra-se em Krugman, Paul. "History versus expectations". Quarterly Journal of Economics, vol. 106, nº 2, 1991, pp. 651-67. Para aplicações à teoria do desenvolvimento, ver Benhabib, Jess e Gali, Jordi. "On growth and indeterminacy: some theory and evidence". Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, nº 43, 1995, pp. 163-212; Ray, Debraj. What's new in development economics? Nova York: Department of Economics/New York University, 2000 (mimeo). . Portanto, ainda que não possamos determinar ex ante se determinadas instituições se consolidarão sob as condições observáveis, devemos estar preparados para observar ex post que condições aparentemente idênticas promovem futuros diferentes. Impactos imperceptíveis tanto sobre as condições iniciais quanto diretamente sobre as instituições podem afetar desdobramentos de conflitos com efeitos qualitativamente discerníveis.

Entretanto, endogeneidade significa que nada pode ser a causa primordial. As instituições não são uma causa mais profunda que a provisão de fatores ou a tecnologia: as instituições — repitamos — podem determinar a provisão de fatores e seus usos, mas esses fatores, por sua vez, afetam o crescimento e a ulterior prosperidade, que por seu turno afetam a evolução das instituições. Considere-se a literatura recente acerca do impacto da desigualdade sobre a redistribuição e o crescimento. Nos primeiros estudos sobre esse questão a desigualdade era tomada como exógena e supunha-se que o agente com renda mediana era institucionalmente decisivo a despeito da forma dos regimes políticos⁷⁹ [79 ] Persson, Torsten e Tabellini, Guido. Is inequality harmful for growth? Theory and evidence. Berkeley: Department of Economics/University of California, 1991 (Working Paper nº 91-155); Perotti, Roberto. "Political equilibrium, income distribution, and growth". Review of Economic Studies, vol. 60, nº 4, 1993, pp. 755-76. . Benabou tornou endógeno o eleitor decisivo ao assumir que sua renda é mais alta em sociedades mais desiguais⁸⁰ [80 ] Bénabou, Roland. Inequality and growth. Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, 1997 (NBER Working Paper nº 5.658) Disponível em: < http://www.nber.org/papers/w5658>; Bénabou, Roland. "Unequal societies: income distribution and the social contract". American Economic Review, vol. 90, nº 1, 2000, pp. 96-129. . Bourguignon e Verdier e Benhabib e Przeworski deram mais um passo ao tornar endógenos os mecanismos pelos quais as rendas são redistribuídas (voto versus força) ⁸¹ [81 ] Bourguignon, François e Verdier, Thierry. "Oligarchy, democracy, inequality, and growth". Journal of Development Economics, vol. 62, nº 2, 2000, pp. 285-313; Benhabib, Jess e Przeworski, Adam. "The political economy of redistribution under democracy". Nova York: Department of Economics/New York University, 2004 (mimeo). . Assim, no estágio atual da teoria a desigualdade afeta o crescimento e conseqüentemente a renda futura; a renda e sua distribuição afetam o mecanismo político pelo qual são tomadas as decisões sobre redistribuição; essas decisões moldam a desigualdade futura e conseqüentemente a renda futura etc. E essa circularidade surge mesmo sem se levar em conta o impacto direto do crescimento sobre a desigualdade — digamos, ao se alterar a demanda por diferentes capacitações (o mecanismo de Kuznets).

Enfim, o motor da história é a endogeneidade. A partir de certas circunstâncias iniciais e sob certas condições invariantes, a riqueza, sua distribuição e as instituições que alocam fatores e distribuem a renda são mutuamente interdependentes e evoluem conjuntamente.

Uma vez que não podemos especificar completamente esse processo, observamos alguma aleatoriedade. Na verdade, exploramos essa aleatoriedade para identificar os modelos específicos desse processo. Mas para que o modelo seja identificável precisamos observar diferentes valores das causas sob as mesmas condições observáveis. E aqui deparamos com um paradoxo: quanto mais especificamos nossos modelos, mais deparamos com circuitos endógenos e assim mais difícil se torna identificar sua estrutura causal. Como Mariscal e Sokoloff com razão lamentam: "Quando as variáveis se reforçam mutuamente ou se determinam simultaneamente, o discernimento do que é exógeno e do que é endógeno não é evidente"⁸² [82 ] Mariscal, Elisa e Sokoloff, Kenneth L. "Schooling, suffrage, and the persistence of inequality in the Americas, 1800-1945". In: Haber, Stephen (org.). Political institutions and economic growth in Latin America. Stanford: Hoover Institution, 2000, p. 198. .

Receando que este artigo possa parecer demasiadamente crítico, assinalo que concordo com Haber quando diz que a economia neoclássica deu grandes contribuições para o avanço dos estudos de história econômica⁸³ [83 ] Haber, Stephen. "Introduction". In: Haber (org.)., op. cit. . É somente a busca da primazia causal que considero vã. Instituições e desenvolvimento são mutuamente endógenos, e o máximo que podemos pretender é identificar seus recíprocos impactos.

Recebido para publicação em 15 de março de 2005.

traduzido do inglês por Alexandre Morales

Datas de Publicação

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