Ⅰ. 서론1960년대부터 시작된 대한민국의 고도 경제성장정책은 빈곤의 해소와 물질적 풍요를 가져다 준 반면, 급격한 도시화로 인한 각종의 사회문제와 삶의 질의 저하, 국토의 난개발로 인한 환경의 오염과 경관의 심각한 훼손을 초래하였다.
그런데 21C에 들어서면서 지역 내지 도시공간 관리의 패러다임이 서서히 전환되고 있는 것으로 보인다. 도시의 양적 확대보다는 도시의 재생이 중시되고, 일상적 생활터인 지역과 도시의 환경과 경관이 중요한 공동의 자산으로 인식되기 시작한 것이다. 경관지향적인 각종의 행정정책과 사업의 추진, 경관가치를 중시하는 판결의 증가도 근래 들어서의 새로운 현상이라 할 수 있다. 이러한 변화의 시점에, 2007년부터 지역적 특색을 살린 환경친화적 국토와 지역 관리를 목적으로 경관법(景觀法)이 제정·시행되었다.
그런데 경관 자체는 ‘지역’환경적 특징을 갖는 것이고 지역 주민들의 요망에 기하여 추구되어야 할 가치이므로, 그것은 해당 지역을 관할하는 지방자치단체와 그 주민들의 자치권의 관할범주에 속하는 것이다. 따라서 경관의 보전과 형성은 지방자치와 불가분의 관계를 맺게 되고, 지방자치의 이념과 원리가 경관법에 얼마나 잘 녹아 활용되고 있는가 하는 것은 중요한 문제가 된다. 본 논문의 핵심적 논의는 바로 이 점에 맞추어져 있다.
Ⅱ. 경관법의 제정 배경개발과 성장의 시대를 보내고 21C를 맞이하면서, 이제 우리 국민들도 지역 고유의 자연적·생태적·문화적·역사적 경관의 보전과 인간 중심의 쾌적하고 아름다운 경관을 형성해야 할 필요성과 중요성을 깊이 인식하게 되었다.
그 동안 경관관련 법률은 적지 않았으나 대체적으로 단편적·비체계적 경향이 강했고, 각 법률의 소관부처도 다양하여 종합적이고 통일적인 경관행정이 이루어지기 어려웠다. 지방의 경관행정도 일부 지방자치단체가 독자적 경관조례를 제정·운용하기도 하였으나, 전체적으로 체계성·종합성·실효성의 측면에서 상당히 미흡하였다고 평가되고 있다.
종전의 경관행정은 보전 중심의 소극적 행정에 그쳤으나, 현대의 경관행정은 주어진 지역적 여건을 활용하여 새로운 경관가치를 창출하는 적극적 행정체제로 전환되고 있다. 경관법은 바로 적극적 경관가치의 창출을 위한 법률적 근거설정의 필요성에서 탄생하였다.
Ⅲ. 경관법의 특징과 주요 내용 - 지방자치적 관점에서 - 주민들의 참여와 협력에 기초한 지역 자율의 경관행정이 될 수 있도록 경관법은 경관관리의 기본원칙을 설정하고 경관사무를 대부분 자치사무화하였다. 그리고 경관법은 민간전문가 1/2 이상으로 구성되는 경관행정의 종합적 심의ㆍ자문기관으로서 경관위원회를 두는 한편, 개별 경관사업의 추진에 있어서는 지역주민ㆍ시민단체ㆍ전문가 등으로 구성된 경관사업추진협의체를 둘 수 있도록 하였는바, 이러한 제도들은 경관행정의 민주성과 전문성을 제고하고 행정편의주의와 관료주의를 배격하려는 조치들로 이해할 수 있다.
한편 경관법은 주민 자율의 경관 조성을 위한 법적 근거로서 ‘경관협정’제도를 도입하여, 토지소유자나 건축물소유자 등이 쾌적한 환경 및 아름다운 경관 형성을 위하여 자율적인 합의에 기한 경관협정을 체결할 수 있도록 하였다.
Ⅳ. 지방자치적 요소를 강화하는 경관법의 개선방향경관에 관한 정책의 추진과정에는 주민의 다양한 의견을 반영하려는 노력이 매우 중요하다. 이러한 관점에서 현행 경관법보다 주민참여제도가 한층 강화될 필요가 있다. 예컨대 경관계획관련 공청회의 효과적 운영, 경관위원회의 구성에 주민대표의 참여 강화, 경관사업을 감시할 경관사업추진협의체의 법정 필수기구화 등이 요청된다고 생각한다. 그리고 경관계획의 내용이 될 사항은 법률상 필수항목으로 되어있는데, 경관의 지역환경적 특징과 계획책정의 탄력성을 고려할 때, 필수항목을 최소화하고 선택항목을 늘려야 한다. 또한 경관위원회의 구성이 곤란할 경우에는, 다른 법에 의하여 구성된 도시계획위원회, 건축위원회, 광고물관리심의위원회 등의 어느 하나로 그 역할을 임의 대체할 수 있도록 하고 있는바, 이러한 규정은, 경관행정의 관치(官治)적 성향을 제어하는 기구로서의 경관위원회의 중요한 지위와 기능을 고려할 때 삭제하는 것이 바람직하다고 본다.
경관법상의 경관계획은 계획대상지역의 지정이나, 대상지역 내에서의 재산권 행사의 제한 등에 관한 법적 근거를 설정하고 있지 않다. 이로 인하여 경관공익의 관점에서 부득이하게 조치하여야 할 재산권 행사의 제한도 제도적으로 곤란하게 되어 있는바, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률을 적용 받는 경관지구, 미관지구 등을 제외한 일반 경관계획대상지역에서는 경관계획의 실효성이 의문시 되고 있다. 따라서 관련 법률의 체계적 해석이나 입법조치를 통하여 경관계획의 직접적 구속력을 확보할 필요성이 크다.
Ⅴ. 맺음말21C의 지역 내지 도시공간 관리의 패러다임은 인간 중심의 기능적 편의성을 추구하면서도 동시에 친환경적이고 심미적인 경관가치를 아울러 추구하는 방향으로 전환되었다. 우리는 이제, 보다 아름답고 쾌적한 지역 내지 도시공간에서 지속가능한 삶의 질을 추구하고자 한다. 그리고 지역적 정체성을 반영하는 경관은 중요한 문화·관광자원으로 활용됨으로써 지역과 도시의 경쟁력을 높이는 데에도 기여하고 있다. 다만 ‘지역’환경적 특징을 핵심요소로 하는 경관행정에 있어서는, 해당 지역의 지방자치단체와 그 주민들이 가장 적임의 행정주체들이라고 할 수 있다. 경관법과 지방자치는 이러한 점에서 접맥되는데, 이것은 경관법의 설계와 운영이 지방자치법의 이념과 원리 및 수법에 기초하여 조화롭게 이루어져야 할 이유이기도 하다.
현행 경관법은 여타의 법률에 비할 때 비교적 지방자치적 관점과 수법이 상당 정도 반영되었으나, 경관법이 보다 성공적인 역할을 수행하기 위해서는 여전히 앞에서 주장한대로 지방자치적 관점에서의 진일보한 개선책들이 요구된다고 생각한다.
지방자치가 전면 복원된 지 10여 년, 경관법이 시행된 지 1년이 지나고 있는데, 아직 양 법제 모두 미흡하고 불완전하지만, 이 법제들이 대한민국의 민주법치주의의 정착과 미래의 국민의 삶의 질을 향상시키는 데 매우 중요한 역할을 할 것이기 때문에, 양 법제의 안정적 발전과 법제 상호간의 실질적이고 긴밀한 조화 또한 강하게 요구된다고 하겠다. 향후 지방자치법과 경관법의 발전과 조화를 통하여, 주민들의 참여를 바탕으로 한 각 지역의 자율적 판단과 책임에 따라, 지역환경적 특징을 충실히 반영한 아름답고 매력 있는 경관이 보전, 관리, 형성될 수 있기를 기대하는 바이다.
The policy of rapid growth of economy started in 1960’s in Korea has brought the solution of poverty and the material abundance, but it has also caused the diverse social problems and the decline of the quality of life from the rapid urbanization and caused the pollution of environment and the serious damage of landscapes from the haphazard development of the land. But in this 21st century, the paradigm of the management of locality or city has been changing now. People came to focus on the revitalization rather than the expansion of cities and recognize that the environment and landscapes are the common property of mankind. The enlargement of the landscape policies and projects and the increase of landscape-focused judicial judgments are the recent phenomena in Korea. At this time of change, Landscape Act began to be enforced in 2007. In view of the fact that a good landscape of an area is closely related to the peculiar characteristics of the area, effort shall be made to develop diverse landscapes so that the personality and characteristics of each area are enhanced, taking into consideration the opinions of the local residents. At this point of view, we should say that landscapes belong to the jurisdiction of the right of self-government and the problem of landscapes is inseparable from the local autonomy. After the era of the development and high growth, our people came to recognize the necessity and the importance of the conservation of natural, ecological, beautiful, attractive, cultural, historical landscapes. Before the enactment of Landscape Act, there were also quite many landscape related acts, but most of them were very fragmentary and nonsystematic, so it was difficult to execute the comprehensive and unified landscape administration in central government and local governments. The former landscape administration was very passive and mainly focused on the conservation of natural landscapes. But in the modern landscape administration, effort is made to develop the new values of landscapes with the given condition of locality. It has changed very positive. Landscape Act was made for the necessity of the legal foundation of positive landscape administration. In order to execute the landscape administration based on the participation and cooperation of local residents, the basic principles of landscape management were made and most of landscape affairs belonged to the local governments by Landscape Act. And then, in order to enhance the democracy and the speciality of landscape administration, the landscape council which has the power of deliberation and consultation and consists of over 1/2 civil experts should be made. And the conference of landscape business promotion which consists of local residents, citizens’ group and experts might be made. Landscape Act has adopted the system of landscape agreement between or among local residents(those owning lands or buildings etc.)for the conservation and creation of beautiful and attractive landscapes. It is very important to endeavor to reflect and adjust the opinions of local residents in the procedure of the pursuit of landscape policies. In this point of view, it is needed to strengthen the system of local residents participation rather than that in Landscape The contents of landscape plan is ruled compulsorily in Landscape Act. But considering the characteristics of local environment of landscapes and the flexibility in landscape planning, the compulsory clauses should be minimized and the selective clauses should be increased. The landscape plan is free of the legal restraints that restricts the use of the property right. Therefore, despite of the necessity to conserve the public interest in the landscape plan, it is impossible to restrict the private rights. I Think that it is very needed the legal binding of landscape plan through the systematic interpretation of related laws and other legislative measures. The paradigm of the management of locality or city in 21st century has changed from the functional convenience to the environmentally friendly and aesthetic value of landscape. Nowadays people want to pursue the sustainable quality of life in the beautiful and attractive local or urban space. Landscapes reflecting the local identities are also made use as the important culture and tour resources. Therefore, the problem of landscapes is inseparable from the local autonomy. This is the reason for the request of the harmony between Landscape Act and Local Government Act. Comparing to other acts, Landscape Act contains a lot of measures and procedures of local autonomy, but nevertheless I think that there needs more and more improvements in the view of local autonomy. From now on, I wish that beautiful and attractive landscapes reflecting the characteristics of local environment and the opinions of local residents will be conserved, managed, created continuously.
The policy of rapid growth of economy started in 1960’s in Korea has brought the solution of poverty and the material abundance, but it has also caused the diverse social problems and the decline of the quality of life from the rapid urbanization and caused the pollution of environment and the serious damage of landscapes from the haphazard development of the land. But in this 21st century, the paradigm of the management of locality or city has been changing now. People came to focus on the revitalization rather than the expansion of cities and recognize that the environment and landscapes are the common property of mankind. The enlargement of the landscape policies and projects and the increase of landscape-focused judicial judgments are the recent phenomena in Korea. At this time of change, Landscape Act began to be enforced in 2007. In view of the fact that a good landscape of an area is closely related to the peculiar characteristics of the area, effort shall be made to develop diverse landscapes so that the personality and characteristics of each area are enhanced, taking into consideration the opinions of the local residents. At this point of view, we should say that landscapes belong to the jurisdiction of the right of self-government and the problem of landscapes is inseparable from the local autonomy. After the era of the development and high growth, our people came to recognize the necessity and the importance of the conservation of natural, ecological, beautiful, attractive, cultural, historical landscapes. Before the enactment of Landscape Act, there were also quite many landscape related acts, but most of them were very fragmentary and nonsystematic, so it was difficult to execute the comprehensive and unified landscape administration in central government and local governments. The former landscape administration was very passive and mainly focused on the conservation of natural landscapes. But in the modern landscape administration, effort is made to develop the new values of landscapes with the given condition of locality. It has changed very positive. Landscape Act was made for the necessity of the legal foundation of positive landscape administration. In order to execute the landscape administration based on the participation and cooperation of local residents, the basic principles of landscape management were made and most of landscape affairs belonged to the local governments by Landscape Act. And then, in order to enhance the democracy and the speciality of landscape administration, the landscape council which has the power of deliberation and consultation and consists of over 1/2 civil experts should be made. And the conference of landscape business promotion which consists of local residents, citizens’ group and experts might be made. Landscape Act has adopted the system of landscape agreement between or among local residents(those owning lands or buildings etc.)for the conservation and creation of beautiful and attractive landscapes. It is very important to endeavor to reflect and adjust the opinions of local residents in the procedure of the pursuit of landscape policies. In this point of view, it is needed to strengthen the system of local residents participation rather than that in Landscape The contents of landscape plan is ruled compulsorily in Landscape Act. But considering the characteristics of local environment of landscapes and the flexibility in landscape planning, the compulsory clauses should be minimized and the selective clauses should be increased. The landscape plan is free of the legal restraints that restricts the use of the property right. Therefore, despite of the necessity to conserve the public interest in the landscape plan, it is impossible to restrict the private rights. I Think that it is very needed the legal binding of landscape plan through the systematic interpretation of related laws and other legislative measures. The paradigm of the management of locality or city in 21st century has changed from the functional convenience to the environmentally friendly and aesthetic value of landscape. Nowadays people want to pursue the sustainable quality of life in the beautiful and attractive local or urban space. Landscapes reflecting the local identities are also made use as the important culture and tour resources. Therefore, the problem of landscapes is inseparable from the local autonomy. This is the reason for the request of the harmony between Landscape Act and Local Government Act. Comparing to other acts, Landscape Act contains a lot of measures and procedures of local autonomy, but nevertheless I think that there needs more and more improvements in the view of local autonomy. From now on, I wish that beautiful and attractive landscapes reflecting the characteristics of local environment and the opinions of local residents will be conserved, managed, created continuously.
